Proyecto de Ley de Universidades del Estado, edición 2017

Un jodido dolor de cabeza. No ha sido fácil abordar el proyecto de ley que ha elaborado el MINEDUC según el programa de gobierno de Bachelet, que ya de entrada se plantea confuso, sin un orden de ideas claro, con mucha perorata y cierta grandilocuencia que, a medida que se avanza, choca con un sinnúmero de contradicciones insostenibles y desastrosas. Procuraremos acompañar al lector en el análisis de este proyecto, su destrucción y un vistazo a la propuesta del MRNS.

En julio de 2016, el gobierno ingresó al Congreso el proyecto de “Ley de Educación Superior”, desmembrando del texto original el título sobre las “Universidades del Estado”. Se conformó, al efecto, un grupo de trabajo de nivel ministerial -el mismo del antedicho proyecto- que comenzó a trabajar en marzo de 2017, estableciéndose un plazo de dos meses para ajustar el texto definitivo a remitir al Parlamento.

Es así como en los próximos días debería enviarse al Congreso la versión definitiva, supuestamente trabajada con integrantes del Consorcio de Universidades del Estado de Chile (CUECH), para engrosar el anuncio de “tareas cumplidas” en el discurso (mal llamado “rendición de cuentas”) del próximo 01 de junio.

¿Pero, de qué trata esto?

El proyecto.

Entrando en materia, el objetivo del proyecto, según sus autores, es “establecer un marco jurídico e institucional que permita que las Universidades del Estado se conviertan en un referente de calidad y excelencia del sistema de educación superior, y contribuyan de forma relevante en el desarrollo social, cultural, artístico, científico, tecnológico y económico del país -a nivel nacional y regional-, de conformidad a la especificidad de la misión, de los principios y de las funciones que fundamentan, orientan y dirigen su quehacer”.

Vale decir: crear la norma jurídica que, como marco institucional, permita que las Universidades del Estado se transformen en referentes por antonomasia de la educación superior. ¿Nada fuera de lo común, verdad? Sin embargo, la segunda parte es llamativa en tanto se refiere a la contribución relevante al desarrollo, en amplio sentido. Dejaremos estas ideas enunciadas para ver cómo se desarrollan luego: a) marco institucional posibilitante, y b) contribución relevante al desarrollo.

Planteado su objetivo, el proyecto discurre según las “ideas matrices” que lo inspiran, cuales son:

1. Promover un cambio de la realidad universitaria, a fin de transformar al Estado en un agente promotor de la calidad a través de sus instituciones de educación superior, en el contexto de un régimen de provisión mixta.
2. Precisar la naturaleza jurídica, los principios orientadores y los rasgos distintivos de las Universidades del Estado, en cuanto a su misión y funciones.
3. Explicitar el compromiso y la responsabilidad del Estado con el quehacer institucional y la calidad de sus Universidades.
4. Elevar los estándares de calidad de todas las Universidades Estatales.
5. Modernizar el gobierno y la gestión administrativa de las Universidades del Estado –respetando su autonomía–, bajo criterios de eficiencia, transparencia y rendición de cuentas.
6. Promover un trabajo articulado, coordinado y asociativo de las Universidades del Estado, de acuerdo a un principio de colaboración entre estas instituciones.
7. Fomentar el quehacer de las Universidades del Estado bajo un criterio de pertinencia, en función de las necesidades y requerimientos de las distintas regiones, con una visión institucional estratégica y de largo plazo.
8. Regular el financiamiento basal de las Universidades del Estado con la finalidad de garantizar su adecuada gestión institucional, de conformidad a su misión y funciones.

De todo lo dicho, se puede resumir a los puntos 1 y 8, relacionados con el financiamiento; y los 2 y 5 en cuanto a organización y funcionamiento de la Universidad. El resto es “pura cháchara”.

Con estas ideas y un objetivo inigualable, el proyecto se estructura de la siguiente forma:

Título I. Disposiciones generales

1. Naturaleza jurídica de las Universidades del Estado.

2. Rol de las Universidades del Estado.

3. Rol del Estado.

Título II. Normas comunes a las Universidades del Estado

1. Gobierno Universitario.

2. Gestión administrativa y fiscalización.

3. Carrera académica.

Título III. De la coordinación de las Universidades del Estado

1. Objetivos de la coordinación.

2. Directrices de la coordinación.

Título IV. Financiamiento

Título V. Disposiciones transitorias

A priori parece una estructura razonable para un proyecto de esta envergadura, pero es el contenido de cada uno de sus párrafos y títulos el que lo torna caótico en el contexto general de los proyectos sobre educación superior.

La primera dificultad surge al determinar la naturaleza jurídica de la Universidad. Este problema, se entiende, existe por el modelo liberal imperante que choca con la naturaleza corporativa, originaria de la universidad. Tradicionalmente se ha definido a las universidades estatales como “personas jurídicas de derecho público, autónomas, funcionalmente descentralizadas, con personalidad jurídica y patrimonio propios”. Sin embargo esta definición es insuficiente, ya que, según el proyecto, tiende a confundirse con cualquier otro servicio público (u órgano de la administración del Estado). Resulta, pues, necesario “precisar aún más” la definición, habida cuenta de la excelsa misión de la universidad.

¿La propuesta? “Las Universidades del Estado son servicios públicos autónomos, funcionalmente descentralizados, con personalidad jurídica y patrimonio propios, creados para el cumplimiento de las funciones de educación superior que se indican en la ley”… ¡pues vaya definición!

Como sea, “el legislador” se confunde al definir la universidad estatal, que es una cosa, y definir la naturaleza jurídica de dicha universidad, que es otra. De este modo, en el proyecto de julio de 2016, artículo cuarto original fluye: “las universidades son instituciones de educación superior cuya misión es cultivar las ciencias, las humanidades, las artes y las tecnologías, así como también crear, preservar y transmitir conocimiento, y formar graduados y profesionales. Corresponde a las universidades contribuir al desarrollo de la cultura y la satisfacción de los intereses y necesidades del país y sus regiones. Éstas cumplen con su misión a través de la realización de docencia, investigación, creación artística, innovación y vinculación con el medio”…

Y definir de una u otra manera no es mero capricho, pues implica consecuencias jurídicas dentro del Estado, especialmente para quienes integrarán la Universidad, esta vez como funcionarios públicos. Se prevé la modificación de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, específicamente su artículo 18, en el sentido de excluir a las universidades del Estado del título referente a la organización y funcionamiento de los servicios públicos (pero aplicando todo lo demás…)

Bien, parece coherente, pero, ¿qué sucede con la aplicación del Estatuto Administrativo? ¿qué sucede con los académicos extranjeros que podrían -y deberían- trabajar en las universidades? El proyecto es ambiguo y, por muy transgresor que se pretenda, mantiene esta mala práctica legislativa de dejar cosas incompletas y permitir vacíos legales peligrosos.

Agotado este párrafo del proyecto, los dos siguientes -sobre los roles- son particularmente espinosos.

¿Cuál es el rol propuesto para las Universidades del Estado?

“Las Universidades del Estado tienen como misión cultivar, generar, desarrollar y transmitir el saber superior en todas las áreas del conocimiento y dominios de la cultura. Como elemento constitutivo y distintivo de su misión, las Universidades Estatales deben contribuir a satisfacer, de forma relevante y permanente, las necesidades e intereses generales del país y de la sociedad, colaborando con el Estado en las tareas y labores estratégicas que éste requiera en el ámbito internacional, nacional y regional.

Asimismo, como parte integrante de su misión, las Universidades del Estado deben propender a la formación de profesionales y de una ciudadanía inspirada en valores democráticos, con sentido ético, cívico y de solidaridad social”.

El rol que se da a las universidades queda limitado, a pesar de la grandilocuencia en su redacción, a la relevancia y los intereses “del país y de la sociedad”. Ya lo enunciamos antes: “contribución relevante al desarrollo”.

Una categoría tan vaga no hace sino confirmar el que las Universidades del Estado estarán al servicio de “los mismos de siempre”, pues si unos pocos dirigen los destinos económicos de todo Chile, tienen los mecanismos mas que suficientes para determinar qué “se necesita” y qué no. Lecciones de esto hemos tenido abultadamente, con ejemplos tan vergonzosos como la situación de las universidades regionales (antiguas sedes de la Universidad de Chile), de las carreras de artes o el Instituto de Asuntos Públicos de la principal casa de estudios.

El proyecto continúa y especifica que las universidades del Estado han sido creadas “para el cumplimiento de las funciones de docencia, investigación, innovación, creación artística, extensión y vinculación con el medio”. Pero la “función de docencia” es menor que la “función educativa”, mientras la innovación y creación artística son formas como desarrollar las otras funciones y no funciones en si mismas…

Sobre el rol del Estado, se habla de “reciprocidad” en la relación (Estado-Universidad, lo que de por sí es un tanto absurdo si pertenecen a regímenes normativos diferentes), y la obligación del Estado de fomentar y garantizar la calidad de todas sus universidades, “bajo criterios de excelencia, equidad territorial y pertinencia de la oferta académica, de acuerdo a las necesidades e intereses del país a nivel nacional y regional”. Nuevamente se reitera la perniciosa idea de “la pertinencia” y se agrava aún más refiriéndose a la oferta académica. ¿para qué enseñar esas cosas que “no sirven” o “no son pertinentes”…?

En el título siguiente se abordan las normas básicas del gobierno universitario. Normas básicas se ha dicho, ya que las universidades deberán elaborar sus propios estatutos respetando estas disposiciones comunes. Ello, claro, en ejercicio de la autonomía (“dictar sus propias normas”).

¿Cuáles son los órganos superiores de las universidades del Estado que formula el proyecto?

1. Consejo Superior

2. Rector

3. Consejo Académico

4. Contraloría Universitaria

Consejo Superior es “el máximo órgano colegiado de la Universidad que tiene como objetivo definir la política general de desarrollo y las decisiones estratégicas de la institución, velando por su cumplimiento, de conformidad a la misión y funciones de la Universidad”. Se compone por nueve miembros según este orden:

a) Tres representantes nombrados por el gobierno central (MINEDUC)
b) Tres representantes nombrados por el Consejo Académico
c) Dos profesionales de destacada trayectoria que residan en la región sede de la universidad o mantengan “un reconocido vínculo académico o profesional” con la región.
d) El Rector o Rectora

El Rector dirige y fija la tabla, por así decir, de las materias a tratar por este Consejo Superior.

Ahora, conviene preguntarse, ¿se respeta la autonomía de la Universidad? NO ¿por qué? Porque la composición, aparentemente pluralista, es ilusoria.

De sus 9 miembros, 6 al menos estarían designados por el gobierno central y los 3 restantes pertenecerían a la comunidad universitaria propiamente tal. Es decir, la máxima instancia de toma de decisiones estará compuesta en sus 2/3 por elementos extraños a la universidad, ya que los representantes del MINEDUC (letra a) y los profesionales vinculados a la región (letra c) no deberán desempañar cargos o funciones en la Universidad según establece el propio proyecto.

Esta situación inverosímil es reafirmada al tratar el Consejo Académico: “Es el órgano colegiado representativo de la comunidad universitaria, encargado de asesorar, ejercer funciones consultivas y proponer iniciativas al Rector, en las materias relativas al quehacer institucional de la Universidad. Es presidido por el Rector”. Lo componen académicos, personal de colaboración y estudiantes (si, una referencia a la triestamentalidad) PERO el número de sus miembros académicos no podrá ser inferior a 2/3 del total de los integrantes. O sea que de 9 miembros, por ejemplo, 6 serán académicos, 2 personal colaborativo y 1 estudiantil… y si consideramos que en la designación de los académicos y personal de colaboración tendrá parte Rectoría y el Consejo Superior…¿quién tendrá el control de estos organismos?

Si tanto se esmeran en explicitar que las universidades no son lo mismo que cualquier otro organismo descentralizado, ¿por qué tratarlas como si lo fueran?

Por su parte, la Contraloría Universitaria operará de dos modos: con una función ex ante, vale decir, de control de legalidad o juridicidad de los actos administrativo-universitarios y ex post, en su versión de auditoría.

El Contralor será designado por el Consejo Superior y su periodo de funciones no podrá extenderse por mas de ocho años ni coincidir con el de un solo rector.

Para desempeñar su tarea deberá guiarse por lo que cada universidad fije en sus propios estatutos.

Ahora bien, lo llamativo en cuanto a la función de control es la modificación de la "Ley de Compras Públicas" alterando la norma general de procedencia de la licitación privada o trato directo, “según las necesidades de la Universidad”; y eliminando del trámite de toma de razón de la Contraloría General de la República la enajenación de inmuebles, el endeudamiento bancario o financiero (mercado de valores) y la celebración de contratos que superen las 20.000 UTM ($932.940.000 al mes de mayo de 2017).

Esta excesiva libertad de control permitirá sin duda alguna el pago de favores políticos y otras formas de corrupción, que ya son parte de la tradición administrativa chilena.

Por último, los párrafos sobre carrera académica y coordinación de y entre las universidades del Estado son vagos y simplemente enunciativos, pues remiten a los estatutos que cada universidad deberá confeccionar.

Sobre el financiamiento, mantiene el mecanismo del “Convenio Marco” (2015) y el “Aporte Fiscal Directo” (1981). El primer mecanismo adquiriría el rango legal que actualmente carece y el segundo es la misma modalidad impuesta en Dictadura.

Conclusiones preliminares.

Este es, nada mas ni nada menos, el proyecto que pretende destrabar la tramitación legislativa de aquel ingresado en julio de 2016. De pésima redacción, solo viene a coronar el pastelito que ha significado la denominada “reforma universitaria” y las iniciativas legales que destruirán la educación pública de todo nivel.

Sonará como discurso repetido tal vez, pero al examinar este proyecto y la edición 2016 solo se aprecia mayor burocracia, superposición de funciones y despilfarro de dinero. Imposible resulta también no tomar en cuenta el entramado ya existente que se verá agravado con la puesta en marcha de la Subsecretaría de Educación Superior, el Consejo para la Calidad de la Educación Superior, la Superintendencia de Educación Superior, el nuevo sistema de acreditación obligatoria con sus correspondientes agencias acreditadoras y el ya existente Consejo Nacional de Educación.

Como revolucionarios, concebimos a la universidad como una comunidad de estudio y creación cuya función es mantener, difundir y acrecentar los valores culturales del pueblo, a través de la investigación, la educación y la extensión.

La comunidad universitaria es una de las comunidades básicas de la nación y ha de contribuir en forma permanente a definir el destino histórico para Chile, vale decir, el proyecto de nación chilena.

¿Se menciona a la Universidad en la Constitución? UNA SOLA VEZ EX PROFESO y es para operar y mantener estaciones de televisión (Art. 19 N° 12) y otra mención de yapa en el artículo noveno (“educación superior”).

Esta observación explica el tratamiento similar al de los servicios públicos o de la Administración Pública que se otorga a los institutos superiores de enseñanza: Universidad de Chile, la ex Universidad Técnica del Estado, entre otras. Explica su sujeción a la Contraloría General de la República, Ley de Presupuestos, etc.; en suma, la estructura de una universidad montada según el corte napoleónico, en que el saber es ordenado por decreto, contagiada de los vicios propios de la burocracia y medularmente comprometida con el sistema, en términos de procurar cambios cuantitativos dentro de él y no cualitativos, que es lo que se ha exigido ¡desde hace ya más de 50 años!

El proyecto elaborado por el gobierno no resuelve en modo alguno la forma de integración y las relaciones que han de existir entre la Universidad y el Estado. Son meras disposiciones que pretenden limitar las actividades de las universidades estatales, de modo que éstas no participen orgánicamente en la conducción del país. Una opinión que puede o no ser oída, tomada o no en cuenta.

El planteamiento nacionalsindicalista.

Como nacionalsindicalistas revolucionarios planteamos que se definan a nivel constitucional los derechos y prerrogativas de las comunidades básicas y su forma de integrarse y relacionarse con el Estado. El problema chileno no sólo es económico, es esencialmente de cultura y estructura del Estado.

Un Estado estructurado en forma, resuelve el problema político. Resuelto éste, se resolverá lo económico. Una nueva Universidad, un nuevo Estado.

El gobierno revolucionario de la república ha de poner sus mejores esfuerzos para educar al pueblo; para incorporarlo a la comunidad de destino, al proyecto común que es la nación. Comunidad de destino que la Universidad debe contribuir a definir. De modo que Estado y Universidad convergen en su actuar, como convergen todas las comunidades. Pero han de hacerlo desde ámbitos definidos y propios según el derecho de función. De ahí que la Universidad exige plena autonomía frente al Estado, así como las garantías necesarias en el cumplimiento de sus funciones. La Universidad, como la nación, son anteriores al Estado.

La misión esencial de la universidad es la cultura y necesita de la colaboración del medio social para cumplir tal misión; de tal modo que el esfuerzo constante de conseguir dicha colaboración constituye la acción política propia de la Universidad.

Escuelas y liceos, archivos, museos, bibliotecas públicas, teatros, canales de televisión, institutos superiores de las Fuerzas Armadas, editoriales, organizaciones deportivas, etc., son organizaciones que deben estrechar su obrar con el de la Universidad. No puede ser que las instituciones que operan en lo cultural como la DIBAM, por ejemplo, dependan de la voluntad circunstancial de quien ostente el gobierno, desvinculadas casi completamente de la Universidad.

Mencionar la “vinculación con el medio” sin un nexo concreto es un engaño. La creación de la cultura es un proceso social que, como tal, exige la cooperación de toda la comunidad, pues la cultura representa todas las instituciones y formas de vida social que hemos creado y/o mantenido “al lado y por encima” del mundo de la naturaleza: el lenguaje, la costumbre, la ley, la técnica, la ciencia, el arte, la literatura, la religión, la filosofía, etc.; todo lo que se agrega y superpone a la existencia puramente natural.

La cultura, en su sentido más amplio, es una característica peculiar de nuestra especie: en cualquier tiempo y lugar donde hay agrupaciones humanas, hay un grado aunque mínimo y rudimentario de cultura. De su avance o estancamiento, de sus progresos o regresos, es responsable toda la comunidad.

Por ello, el nacionalsindicalismo afirma que la Universidad debe ser UNA:

Universal -> en el sentido de acceso universal y de orientarse hacia el todo (sentido original de la universidad)

Nacional -> en tanto proyecto común y unidad.

Autónoma-> para dictar sus propias normas con un marco general que posibilite el máximo desempeño de sus funciones.

La doctrina nacionalsindicalista, doctrina de las comunidades enraizada en los conceptos de unidad y justicia, eleva a la universidad como una de las comunidades fundamentales y le asigna una tarea importante: la decisión por un destino.